RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS AGENTES FORESTALES

2.- AGENTES DE LA AUTORIDAD.

CONCEPTO DE AUTORIDAD.

Para definir el concepto de Agente de Autoridad resulta conveniente tratar de encontrar una definición del concepto del que trae causa, esto es, el de Autoridad.

Para encontrar una definición del concepto legal de Autoridad hemos de acudir, como así ha señalado la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, recogida entre otras, en la sentencia de fecha 9 de mayo de 1978, al párrafo 1º del artículo 24 del Código Penal. Este precepto literalmente afirma:

“A los efectos penales se reputará autoridad al que por sí solo o como miembro de alguna corporación, tribunal u órgano colegiado tenga mando o ejerza jurisdicción propia. En todo caso, tendrán la consideración de autoridad los miembros del Congreso de los Diputados, del Senado, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y del Parlamento Europeo. Se reputará también autoridad a los funcionarios del Ministerio Fiscal”.

Sin duda, puede resultar paradójico, que para definir un concepto tan “administrativo” como el de Autoridad tengamos que acudir al Derecho Penal y, en concreto, a un texto positivo como es el Código Penal.

En realidad, la definición de Autoridad que en este cuerpo legal se formula es eminentemente finalista, teniendo razón de ser, en servir de criterio para la subsunción de las conductas presuntamente delictivas en los tipos penales en los que la condición de autoridad forme parte de los mismos.

En buena lógica, este finalismo impediría que tal concepto penal de Autoridad fuese extensible al ámbito del Derecho Administrativo; sin embargo, ante la ausencia de tal definición en el campo de Derecho Público, la doctrina científica administrativa más relevante, ha considerado aplicable al ámbito administrativo el concepto penal de Autoridad (en esta línea se encuentra, entre otros, GARCÍA TREVIJANO FOS en su “Tratado de Derecho Administrativo”.

Aceptada como válida la definición de Autoridad del Artículo 24 párrafo 1º del Código Penal, una rápida lectura de la misma sirve para apreciar que en ella se mencionan dos conceptos que necesitan ser determinados para que esta definición alcance su completo valor; estos serían:

1º ¿Qué se entiende por mando?

El concepto de mando ha sido establecido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, siendo en este sentido muy relevante la Sentencia de este Alto Tribunal de fecha 20 de noviembre de 1963, la cual en su segundo considerando establece:

“La función de autoridad implica una voluntad de mando o imperio, que se concreta en el ejercicio “erga subditus” de un derecho se supremacía, esto es, de un derecho que constituye la manifestación de un poder jurídicamente superior al de los ciudadanos”

Es por esta razón, por la que los ciudadanos vienen obligados a la Autoridad cuando esta se halla en el ejercicio de las funciones de su cargo.

2º ¿Qué se entiende por jurisdicción propia?

Este concepto engloba dos ideas; una, relativa a que la jurisdicción es una actividad que declara y ejecuta el derecho; y otra, que dicha jurisdicción tiene que ser de titularidad de quien la realiza, no siendo aplicable a aquellas competencias que se llevan a cabo por delegación.

CONCEPTO DE AGENTE DE LA AUTORIDAD.

Según la doctrina científica mayoritaria, las dos fases del acto autoritario, (DECISIÓN Y EJECUCIÓN), sirven para distinguir, con carácter general y en la mayoría de los casos, a la Autoridad de los agentes de ésta.

Así, la fase decisoria del acto autoritario corresponde a la Autoridad, mientras que la ejecución de dicha decisión será función de los Agentes de la Autoridad.

Podemos afirmar de una manera general y quizás excesivamente simplista que los Agentes de la Autoridad actúan como mandatarios o representantes de la autoridad.

En este sentido, en la obra de Eduardo Barrachia Diccionario de Derecho Público, encontramos una definición similar de Agente de la Autoridad, definiéndolo así:

“Figura intermedia entre la autoridad y los funcionarios públicos. Se encargan de hacer cumplir las órdenes y disposiciones que emanan de la autoridad. Actúan por delegación o en nombre de la Autoridad.”

Respecto a los Agentes de la Autoridad, no existe definición legal ni siquiera para el ámbito penal, como ocurría para el concepto de Autoridad. Si la hubo en el Código Penal de 1928 que en el párrafo 3º del artículo 213 decía:

“Se considerarán agentes de la autoridad no solo los funcionarios que con tal carácter dependan del Estado, de la Provincia o del Municipio, sino los de otras entidades que realicen o coadyuven a fines de aquellos y los que tengan a su cargo alguna misión general o determinada y en disposición reglamentaria o nombramiento expedido por Autoridad Competente o de legado de ésta, se expresa el carácter de tal agente”

Ante tal ausencia de definición legal de Agente de la Autoridad, ha sido la jurisprudencia del Tribunal Supremo la encargada de establecer una definición. Así, la Sentencia de 28 de enero de 1982 siguiendo el criterio establecido, en su día, por otra de fecha de 27 de mayo de 1978, califica como Agente de la Autoridad a quienes por razón de cargo están obligados a auxiliar a la autoridad en el ejercicio de sus funciones y ejecutar y llevar a efecto sus providencias, acuerdos, órdenes y mandatos.

LA ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE AGENTE DE LA AUTORIDAD.

La adquisición de la condición de Agente de la Autoridad se obtiene por dos vías:

A.- Atribución por disposición legal de carácter general:

Esta atribución tiene un carácter genérico o innominado a favor de un determinado grupo de individuos englobados en un cuerpo de funcionarios de la Administración.

En estos casos, la condición de la Agente de autoridad vendrá determinada por el hecho de pertenecer a dicho grupo de funcionarios.

En este caso se encontrarían, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Artículo 7.1 de la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo.

B.- Atribución mediante nombramiento específico o nominal realizado por la Autoridad competente.

Esta atribución se realiza a título individual y recae sobre una persona determinada.
Los Agentes Forestales acceden a la condición de agentes de la autoridad por la primera de las vías antes mencionadas, es decir, por disposición legal de carácter general. Porque así lo determina el artículo 6 de la Ley 1/2002, de 27 de marzo, por la que se crea el Cuerpo de Agentes Forestales de la Comunidad de Madrid, que dispone:

“El Cuerpo de Agentes Forestales tiene la consideración de Policía Administrativa Especial, y sus integrantes ostentarán el carácter de Agentes de la Autoridad, cuando presten servicio en el ejercicio de sus funciones, para todos los efectos legalmente procedentes”.

AGENTES DE LA AUTORIDAD Y SU RELACIÓN CON EL CIUDADANO.

Se ha de tener en cuenta que las atribuciones que la legislación otorga a la Administración Pública en sus tres esferas, estatal, autonómica y municipal sitúan a ésta en una situación de supremacía o “imperium” respecto a los ciudadanos. Son las denominadas facultades exorbitantes de la Administración.

Estas potestades se manifiestan, si acaso, con más rigor en el ámbito de las potestades punitivas o sancionadoras con que cuenta la Administración, siendo pieza muy importante de esta actividad, la realizada por los funcionarios con la condición de Agentes de la Autoridad.

Son éstos los que tienen encomendada una labor de vigilancia e inspección de las actividades y conductas de los ciudadanos y, consecuentemente, la función de denunciar aquellas que, por no ajustarse a la legalidad vigente, pudieran constituir ilícito administrativo.

Estas circunstancias hacen necesario un especial respeto y pulcritud, por parte de los funcionarios que tengan la condición de Agentes de la Autoridad en el uso y aplicación de las facultades que la legislación les atribuye.

En este sentido, es necesario mencionar los artículos 9,10,18.2 y 25 de la Constitución, así como el artículo 35 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, el cual, entre otros derechos del ciudadano ante la Administración Pública, contempla los siguientes:

i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

k) cualesquiera otros que les reconozca la Constitución y las Leyes.

 

3.- LOS AGENTES FORESTALES COMO AGENTES DE LA AUTORIDAD.

Como ya hemos visto, los Agentes Forestales han ostentado a lo largo de su existencia la condición de Agentes de la Autoridad y actualmente la siguen ostentando por disposición legal de carácter general. Así lo ordena la Ley 1/2002, de creación del Cuerpo de Agentes Forestales (normativa de la Comunidad de Madrid) y también la Ley 10/2006, de Montes (normativa Estatal), que en su artículo 6. párrafo q) define al Agente forestal como:

“Funcionario que ostenta la condición de agente de la autoridad perteneciente a las Administraciones Públicas que, de acuerdo con su propia normativa y con independencia de la denominación corporativa específica, tiene encomendadas, entre otras funciones, las de policía y custodia de los bienes jurídicos de naturaleza forestal y la de policía judicial en sentido genérico tal como establece el apartado 6º del artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal”

También la legislación sectorial medioambiental les reconoce tal condición y les otorga determinadas potestades. Algunos ejemplos de ello los tenemos en:

a) En el artículo 50 de la Ley 8/1998 de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid, que dice lo siguiente:

“De las funciones de policía, vigilancia e inspección en materia de vías pecuarias

2. Cuantos ejercen funciones oficiales de vigilancia rural o urbana y en especial, los agentes forestales y los agentes ambientales de la Comunidad de Madrid, respecto a las vías pecuarias que discurran por montes o terrenos forestales, así como los de los Cuerpos de Policía Local en el ámbito de sus competencias, velarán por la custodia y conservación de las vías pecuarias, debiendo formular las oportunas denuncias de las infracciones que observen. Ello se entenderá sin perjuicio de su dependencia orgánica y funcional.

3. Los funcionarios y agentes que tengan encomendadas funciones de Guardia de vías pecuarias podrán, como Agentes de la Autoridad y previa identificación, ejecutar los siguientes actos sin necesidad de previo aviso al afectado:

a) Entrar en toda clase de predios o terrenos, de propiedad pública o privada, cuando sea necesario para el cumplimiento de sus funciones de inspección o vigilancia, salvo que los mismos constituyan domicilio de las personas.

b) Proceder a la paralización cautelar de las actuaciones contrarias a lo dispuesto en la presente Ley y que se desarrollen en las vías pecuarias, así como acordar y ejecutar el precinto o retirada de las instalaciones y elementos de cualquier clase que hallaren en ellas.

c) Levantar acta de los hechos por ellos comprobados, que harán prueba de ellos en los correspondientes procedimientos sancionadores, sin perjuicio del derecho de los afectados a la aportación y práctica de las pruebas que estimen convenientes.”

b) En el artículo 66 de la Ley 5/2003 de Residuos de la Comunidad de Madrid, que dispone:

“Servicios de inspección y vigilancia de la Comunidad de Madrid

1. Las funciones de vigilancia e inspección ambiental de la Comunidad de Madrid de las actividades sujetas a esta Ley se llevarán a cabo por los Agentes Ambientales, los Agentes Forestales en los términos previstos en la Ley 1/2002, de 27 de marzo, de creación del Cuerpo de Agentes Forestales, y demás personal oficial designado para realizar labores de vigilancia e inspección medioambientales.

2. Este personal, en el ejercicio de sus funciones, gozará de la consideración de Agentes de la Autoridad, estando facultados para acceder a aquellos lugares e instalaciones donde se desarrollen las actividades mencionadas en esta Ley, previa identificación y sin necesidad de aviso previo”.

c) En el artículo 100 de la Ley 16/1995 Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid, en su punto 3, que dice:

"Los Agentes Forestales, tendrán la consideración de Agentes de la Autoridad, y podrán acceder a los montes o terrenos forestales con independencia de quien sea su titular. A los efectos de los correspondientes procedimientos para las imposiciones de sanciones, los hechos constatados por este personal que se formalicen en la correspondiente acta tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas en defensa de sus derechos o intereses puedan señalar o aprobar los interesados".