LEY 10/2006, DE 28
DE ABRIL, POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY 43/2003, DE 21
DE NOVIEMBRE, DE MONTES.
(BOE de 29 de abril de 2006, nº 102)
(TEXTOS REFUNDIDOS) 
PREAMBULO Ley 10/2006,
de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003,
de 21 de noviembre, de Montes.
Juan Carlos I,
Rey de España
A todos los que la
presente vieren y entendieren. Sabed:
Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar
la siguiente Ley.
EXPOSICIÓN
DE MOTIVOS
I
En el año 2003, las Cortes Generales aprobaron una
nueva normativa en materia de montes, la Ley 43/2003, de
21 de noviembre, de Montes, a través de la cual
se procedía a actualizar el régimen jurídico
regulador de los espacios forestales de acuerdo con la
nueva concepción del medio ambiente consagrada por
la Constitución Española y con los principios
de gestión forestal sostenibles que deben informar
la ordenación y conservación de los montes
españoles.
A pesar del poco
tiempo transcurrido desde la promulgación
de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, se han podido detectar
en ella ciertas deficiencias e insuficiencias concernientes
tanto a la correcta definición de las atribuciones
que, de acuerdo con determinados preceptos de la ley, corresponden
a las diferentes Administraciones públicas, como
en la propia ordenación de los mecanismos de protección
y conservación de los montes, señaladamente,
aquellos que tienen que ver con la lucha contra los incendios
forestales y con la protección que deparan los sistemas
administrativos de registro y catalogo de los distintos
tipos de montes. Estas circunstancias aconsejan acometer
una modificación parcial y muy definida de la ley,
en un momento todavía inicial del proceso social
de adaptación de los sistemas de ordenación
de los montes a las prescripciones recogidas en el nuevo
modelo de gestión forestal sostenible.
II
Como novedad
de la ley ha de destacarse la regulación
introducida en relación con el Catálogo de
Montes de Utilidad Pública, el cual ha constituido
históricamente un instrumento útil para la
defensa y protección jurídica de los montes
públicos. Para extender esta protección a
toda la masa forestal y aplicar la lógica derivada
del artículo 45 de la Constitución Española,
según la cual la protección debe tomar como
referencia las cualidades objetivas del recurso que se
ha de conservar y restaurar, se añade a la ley un
nuevo capítulo sobre las figuras de los montes protectores
y con otras figuras de especial protección. La especial
importancia de estos montes, ya sean públicos o
privados, derivada de los especiales valores que incorporan,
les hacen acreedores de una singularidad que justifica
la adopción de una regulación y un registro
propios, a través de los cuales las Administraciones
puedan velar por su especial protección y salvaguarda.
La certificación forestal se reconoce como un instrumento
voluntario, transparente y no discriminatorio para la gestión
forestal sostenible que pretende, en último extremo,
vincular el comercio de los productos forestales con la
gestión sostenible de los montes de los que proceden
y conseguir que el usuario final se decante por productos
procedentes de montes ordenados y gestionados con criterios
sostenibles. En la modificación introducida, se
establece el compromiso de las Administraciones públicas
de promover el consumo responsable de productos forestales
en los procedimientos de contratación pública,
favoreciendo la adquisición de madera y productos
derivados procedentes de bosques certificados y evitando
aquellos procedentes de talas ilegales de terceros países.
Se atienden así las recomendaciones de organismos
internacionales en esta materia. Asimismo, se prevé que
las Administraciones públicas fomenten el consumo
responsable de estos productos por parte de los ciudadanos.
III
Aspecto capital
de las modificaciones que se introducen en la Ley
43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, es
el referido al tratamiento jurídico de la lucha contra
los incendios desde el punto de vista de la regulación
del régimen sustantivo de la protección
frente a este tipo de siniestros.
Bien es sabido
que el cambio de uso de los terrenos forestales incendiados
para transformarlos en otros
de carácter
agrícola, pascícola, industrial o urbanizable
se ha tratado de justificar en la pérdida de valor
de dichos terrenos, al carecer de vegetación arbórea
como consecuencia del desastre ecológico ocasionado
por el incendio. En muchas ocasiones, el cambio de uso
no se promovía de forma inmediata tras el siniestro,
sino sólo tras repetidos incendios de ese terreno
forestal, que quedaba, de esta manera, en una situación
de casi total degradación vegetal que dificultaba
la posibilidad de rechazar justificada y motivadamente
las peticiones de cambio de uso forestal.
Y ello en la
medida en que estos terrenos, en un corto plazo,
ya no podrían alcanzar el potencial forestal
arbolado que poseían antes del incendio.
Los incendios
forestales tienen como causa, en una pequeña
parte de casos, los fenómenos naturales y, desgraciadamente,
en una inmensa mayoría de supuestos, acciones humanas,
ya sean negligentes o dolosas. En este sentido, en un país
avanzado como España no puede permitirse una actitud
de tolerancia hacia ningún delito ecológico
ni, en particular, hacia los incendios forestales, que
conllevan gravísimas consecuencias sociales y económicas,
incluyendo la pérdida de vidas humanas.
En el área mediterránea, países como
Italia y Portugal, que padecen de manera similar a España
las consecuencias nefastas derivadas de los incendios forestales,
han optado por incorporar a su derecho, tanto a través
del código penal, como por medio de la legislación
sectorial, la imposibilidad de cambiar de uso los terrenos
forestales que han sufrido incendios. En la misma línea,
varias comunidades autónomas han implantado medidas
legislativas de acuerdo con las cuales en ningún
caso se podrán tramitar expedientes de cambio de
uso de montes o terrenos forestales incendiados. En este
contexto, resulta necesario y oportuno que el legislador
nacional dé pasos en la misma dirección y
adopte medidas análogas de protección, y
complemente así en el ámbito administrativo
las ya previstas por nuestra legislación penal.
La opción que incorpora esta ley es la de prohibir
el cambio de uso forestal de los terrenos forestales incendiados
durante al menos 30 años, así como la realización
de toda actividad incompatible con la regeneración
de la cubierta vegetal. Se opta, pues, por el plazo de
30 años, lapso de tiempo mínimo que en la
mayoría de los casos puede permitir la regeneración
de la vegetación forestal y, por extensión,
evitar expectativas de recalificación futura de
suelos no urbanizables, en particular la de los terrenos
forestales, contrarias a los propósitos de regeneración
del monte que demandan los principios de la gestión
forestal sostenible.
No obstante,
se prevé con carácter singular,
que las comunidades autónomas puedan acordar
excepciones a las citadas prohibiciones cuando existan
circunstancias
objetivas que acrediten que el cambio de uso del terreno
forestal afectado estaba previsto con anterioridad
al incendio.
IV
Asimismo, se
reconoce la condición de agente de
la autoridad de los funcionarios que desempeñen
funciones de policía administrativa forestal (agentes
forestales), cualquiera que sea su denominación
corporativa específica, como se indica en el artículo
6,q) de este texto; y que estos funcionarios constituyen
Policía Judicial en sentido genérico, de
acuerdo con lo dispuesto por el apartado 6.º del artículo
283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, considerando
que la referencia que hace este precepto a guardas
de montes, campos y sembrados, debe entenderse hecha
actualmente
a
los citados funcionarios.
Otra innovación de gran importancia en esta ley
es la creación del Fondo para el patrimonio natural,
cuya materialización garantizará la estabilidad
y continuidad de los recursos económicos en
apoyo de los espacios forestales.
El Fondo para
el patrimonio natural se concibe como un instrumento
de cofinanciación destinado a asegurar
la cohesión territorial mediante el apoyo a la gestión
forestal sostenible con el objetivo de valorizar las funciones
ecológicas, sociales y culturales de los espacios
forestales y hacer viables los modelos sostenibles
de silvicultura.
V
Además, con el propósito de garantizar la
correcta adecuación al orden constitucional de distribución
de competencias, se procede a modificar diversos artículos.
En este sentido,
se modifica el artículo 7, para
mejorar la delimitación de las funciones de
competencia estatal.
Se modifica también el artículo 32, de modo
que corresponderá al Gobierno la aprobación
de las directrices básicas comunes de ordenación
y aprovechamiento de montes, mientras que serán
las comunidades autónomas las competentes para aprobar
las instrucciones de ordenación y aprovechamiento
de los montes. Asimismo, la regulación de incentivos
y subvenciones se circunscribe a los supuestos en que estén
financiados por los Presupuestos Generales del Estado.
VI
Por último, la necesidad de protección penal
del medio ambiente contenida en el apartado 3 del artículo
45 de la Constitución Española se ha reforzado
desde la Unión Europea, cuyo Consejo ha adoptado,
el 27 de enero de 2003, la Decisión Marco relativa
a la protección del medio ambiente a través
del derecho penal. En este sentido, España ha introducido
en el Código Penal, a través de la reforma
operada por la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre,
por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995,
de 23 de noviembre, del Código Penal, las modificaciones
necesarias para cumplir con las obligaciones comunitarias.
Podría augurarse que la lucha contra las infracciones
medioambientales desde el punto de vista penal experimentará un
incremento que exigirá contar dentro de la Administración
de justicia con profesionales especialmente preparados
para hacer frente a este tipo de delincuencia.
La Constitución Española, al enumerar en
el artículo 124 las funciones que corresponden al
Ministerio Fiscal, señala que éste, sin perjuicio
de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene
por misión, entre otras, promover la acción
de la Justicia en defensa de la legalidad, de los derechos
de los ciudadanos y del interés público
tutelado por la ley.
Es bien sabido
que el legislador ha hecho, hasta el presente momento,
un esfuerzo importante para garantizar
el derecho-deber
al medio ambiente. Sin embargo, el carácter de interés
colectivo que se predica del medio ambiente y sus limitados
sistemas de protección, ciertamente lejos de los
sistemas de protección que poseen los intereses
jurídicos individuales, implica una especial
dificultad a la hora de defenderlo o bien de exigir
su respeto.
A ello obedece,
en esencia, el que se atribuya al Ministerio Fiscal
la defensa de ese interés colectivo que es
el medio ambiente y también que esta institución
preste una atención específica a la defensa
de este bien jurídico.
En lógica coherencia con el precepto constitucional
y para facilitar el ejercicio del derecho-deber al medio
ambiente y la calidad de vida que reconoce el artículo
45 de la Constitución, se hace necesario pergeñar
una serie de cambios en el Estatuto Orgánico del
Ministerio Fiscal, con la creación de una estructura
más eficaz para la lucha contra la delincuencia
medioambiental que permita contar con Secciones de Medio
Ambiente coordinadas desde la cúpula de la institución
por un fiscal de la categoría primera.
Conviene destacar
también que desde las distintas
organizaciones internacionales se viene reclamando la existencia
de figuras especializadas en delincuencia medioambiental.
Basta recordar la Resolución (77) 28 del Consejo
de Europa, sobre la contribución del derecho penal
en la protección ambiente, en la que se pide la
creación de secciones especiales en las Audiencias
y en las Fiscalías para tratar las cuestiones
relacionadas con el medio ambiente.
Para ello, la
ley incorpora las modificaciones en el artículo
18.1 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal
con la creación de Secciones de Medio Ambiente específicamente
encargadas de la investigación y persecución
de delitos relativos a la ordenación del territorio,
la protección del patrimonio histórico, el
medio ambiente e incendios forestales, e incorpora el artículo
18 quinquies, con la creación de la figura del
Fiscal de Sala de Medio Ambiente.
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